其他
李永明，代飞 | 当前我国高校财务绩效管理体系构建思考——以优化资源配置为视角
引 言
2002年，《民办教育促进法》成为民办教育发展历程中的重要转折点，积极推进了“依法管理”方针，也拉开了我国高校财务绩效管理的序幕。2011年，财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知强调，加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益。为提高绩效评价的统一性和权威性，2013年财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，全面推进预算绩效管理。2019年，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》引入预算绩效管理理念，将绩效关口前移，优化教育资源成为高校绩效管理体系的重要攻关点。2021年，《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》，清晰地将高校绩效管理评价指标规范化。但高校绩效管理仍存在指标较为主观化、评价真实性存疑等问题，导致资源配置方向有误。早在2013年，《高等学校绩效评价报告》中就系统全面地论述了国内外绩效评价的理论基础、政策依据和研究现状，以实证研究为特色，综合运用了主成分分析、典型相关分析、DEA分析等多种主流量化评价分析方法，较为合理地解决权重赋值、模型比较和综合评价等问题。我国部分高校采用投入产出绩效评价和分析，但鉴于定量指标测算复杂且需进行变动调整，以致绩效评价过程较为烦琐，大部分高校调整符合学校实际情况的指标体系的积极性不高。
目前，我国高等教育虽处于快速发展阶段，但在资源整合上仍存在较大不足。毕业生人数虽逐年增加，但人才供需层面的契合度不高。高校教育投入是否真正实现了当前战略方针？是否符合社会需求？是否突出自身优势？这些问题值得深思。资源匮乏成为高校发展前行路上的绊脚石，优化高校资源配置，有助于谋求其长远发展。以有限资源为整合对象，对生产要素和资本进行重新配置，构建当代我国高校财务绩效管理体系，有助于高校实现其高产出和特色化的目标。
一、文献综述
资源稀缺性是高校绩效管理产生的主要原因。绩效管理体系，以资源为纽带建立不同行动计划之间的逻辑关系，实现计划与资源联动，通过资源约束条件校正业务活动，进而对各类计划进行有效整合。绩效管理体系主要分为计划、评价、监督、反馈阶段，其执行流程覆盖高校运营全过程。
计划是绩效管理的起点，褚琳，王梓涵认为，高校推进战略发展工作离不开对前期绩效的评估和分析。邵胜华，胡珍薇研究表明，高校在进行绩效管理过程前，应树立战略预算意识、明确办学定位，方能较好地把控自身优势，善用教育资金投资增值，更好地发挥社会效益和经济效益。邓江等提出战略绩效管理，强调战略沟通管理的融入，有助于打通高校绩效管理后续工作。将战略目标分解至各职能部门进而对获取的数据进行整合、分析并形成一套完整的评价体系，则是绩效管理的另一环节。袁晋芳认为，高校绩效评价指标包括教学质量、毕业就业水平、学术影响等非财务方面。王明秀，孙海波从综合实力、运行绩效、发展潜力三个主要方面评价高校绩效。王春晖等从平衡计分卡角度构建绩效指标评价体系。白宗颖认为，在使用绩效管理推进高校治理工作时，需考虑到高校绩效的特殊性指标。刘英姿提出，利用科学绩效评价方式完善评价指标体系，可有效保证预算管理工作有序开展，进而提高高校整体绩效管理水平。夏丹通过筛选出代表高校特性的评价指标，运用层次分析法构建高校预算绩效评价模型，一定程度上规避了绩效评价的主观性。监督和反馈贯穿绩效管理全过程，蒋静认为目前高校绩效管理监控体系流于形式，应加强绩效评价结果的应用并落实绩效监控管理。宫景玉提出，全面预算绩效管理体系需贯穿全过程并及时进行反馈，通过强化监督问责机制进行约束。
在绩效管理过程中亦存在不少问题。王艳艳提到绩效管理研究的重要特点是注重实用性。廖建桥在讨论中国式绩效管理工作时，总结其具有绩效至上文化、结果重于过程、评估重于发展、绩效管理与企业战略脱节等四个缺陷。邓彦、余馥佳认为，在高校绩效管理工作中同样存在上述问题。乔春华认为，我国高校预算绩效管理整体还处于起步阶段，且绩效管理体系较为模糊。赵德平认为，高校绩效管理工作基础薄弱，数据难以支撑后续工作。李素英，谢明明认为，目前预算绩效管理未做到全过程监督，且绩效评价结果与应用反馈机制脱节。
综上所述，国内学者基于高校财务绩效管理进行了有益探索。但随着我国高等教育体制改革的不断深入，高校财力和物力资源稳定增长，预算安排上的不确定性因素相伴而生，高校内部资源配置需求与有限资源间的矛盾突出。虽然部分高校尝试进行预算绩效管理以克服资源供需不匹配问题，但模板化的绩效管理并未抑制上述问题。绩效管理体系需立足于战略高度，自上而下推进、自下而上反馈。相辅相成的预算绩效管理，不仅能促进高校可持续发展，还可提升高校办学竞争力。当前，高校绩效管理存在不少痛点与难点，具体表现在：绩效管理呈现阶段化和碎片化特征、管理理论和意识欠缺、绩效信息获取不全面影响指标准确性、反馈机制不健全、绩效激励不足等共性问题。本文利用平衡计分卡并结合3E理论对高校战略目标进行分解，基于既有条件和管理现状，发挥资源配置的最大优势；构建满足高校自身发展规律的科学评价体系，推动高校教育事业稳定发展。将各个维度细分为多个要素，结合总体规划，厘清相互间关系，尝试构建覆盖较为全面、实施力度较为强劲、各个层级关联度较高的绩效管理体系，以利于优化资源配置、推进高校教育事业的发展。
二、当前我国高校绩效管理存在的问题与缺失
近年来，国家财政对高等教育的投入总体呈逐年上升趋势，教育经费不断增加，但多数高校在投入产出上并不匹配，优化资源配置意识淡薄。对资源的分配，大多依赖于上年度预算绩效的评估，对比预算与实际两者之间的差异，在来年进行调整或重新分配。不少高校预算绩效管理体系存在一定误差，绩效信息获取受阻，评价指标不完善，即使进行资源重配也属无效调整，难以达到优化目的。
（一）管理理论的不足和理念的缺失
在有限财力的支持下，高校内部资源分配问题显得极为重要，管理理论不足和理念缺失主要源于对绩效管理事前、事中、事后构架的模糊。各项任务推进前需形成上下统一坚定的绩效管理框架，制定相应绩效管理战略。目前，高校绩效管理仍存在管理理论不足和理念缺失问题，使得高校绩效理念与政府会计制度改革的要求有较大差距，跟不上政府会计制度改革步调，高校绩效管理工作事倍功半。高校绩效管理组织战略意识淡薄，忽略高校绩效管理效果，使高校财务绩效管理不能积极推进。部分高校财务工作人员虽具备相关专业知识，但知识面较窄，对管理理论认识不足，顾此失彼。此外，年纪较大的财务工作者，由于传统观念根深蒂固，对新理念具有一定的排斥情绪和畏难心理，无法紧跟新时代高校管理会计准则理念，被动履行财务绩效管理工作。
（二）财务绩效信息的不健全
作为预算绩效管理信息的载体，财务信息汲取的全面性在资源配置和资金调动方面有着举足轻重的作用。然而目前高校在预算绩效管理信息化协调方面存在较多弊病：第一，绩效管理基础信息收集工作欠佳。信息收集较为仓促，数据残缺、规范性差使得财务绩效编制依据不充分且较为散乱，财务绩效信息呈现碎片化状态。第二，预算绩效评价体系采纳信息以财务指标为主，没有与非财务指标相结合。第三，尚未对评价体系全过程进行监控，信息真实性难以求证。
（三）财务绩效评价指标不完善
由于高校绩效管理体系并非量化的财务绩效评价，很多高校尚未建立符合高校自身属性的财务绩效评价体系。高校绩效管理目前尚处在摸石头过河阶段，高校办学规模、资源配置亦随政策环境、办学理念等不断变化，财务评价指标难以做到与时俱进。主要体现在以下方面：第一，尚未建立一套全流程、全覆盖的高校预算绩效管理评价指标体系，后续缺乏有力的绩效监管机制。第二，绩效管理战略层次引导不明确，尚未体现高校整体办学目标，各项工作之间评价考核相互割裂，不能站在整体评价体系进行分析，难以实现资源合理调配。第三，评价指标过于粗放，停留于单一层面且缺乏针对性。不同类型高校评价指标应有所侧重，各项指标权重占比应有所层次划分，例如高职类院校与重点大学在转换成果评价时就各有侧重，一个强调校企融合，人才为企业所用；一个强调科研成果产出，重视学术推进能力。目前评价指标较为笼统，采用普适化却不能反映高校真实绩效评价的指标，难以为高校资源重新配置提供思路，甚至会造成资源浪费，削弱考核指标体系对高校预算绩效的导向作用，一定程度上误导高校资源配置投入方向。
三、构建我国高校财务绩效管理体系的意义及价值
构建高校财务绩效管理体系，可以整合资源和规范高校财务工作，有利于提高教育经费利用率、教育资源配置效率以及预算管理和执行管理之间的匹配度，进一步健全和完善高校激励机制，对促进高校事业全面健康可持续发展具有重要意义及价值。
（一）提高教育经费利用率
通过构建高校财务绩效管理体系，可强化高校财务预算控制意识。一方面，高校决策层可以把握资金流向，将资金时间价值引入高校财务管理，利于其以绩效为目标，进一步提高高校资金使用效率；另一方面，可以达到强化监督教育经费使用及效益考评的目的，高校可以制定相关财务绩效考评制度，对教育经费使用进行严格的规范化管理，充分保障教育经费的合理使用。我国高校财务自主权较高，资金调度使用权较大，但财务预算形式大于实质，可行性较差，导致资金使用情况的财务可利用性较差，高校决策层难以据此制定有利于学校发展的正确决策。因此，在现有教育经费规模受限的状态下，提升高校教育经费利用率的重要性将更加凸显。
（二）提高教育资源配置效率
近年来，我国高校收入不确定性风险显著，加大了教育资源配置的随意性，在此情况下改进和完善高校财务绩效管理体系显得尤为重要。构建高校财务绩效管理体系能促进高校全方位管理，提高教育资源配置效率。通过构筑整体性、引领性的顶层战略设计和统筹规划，协调事业规划与资源配置的协调性和匹配度，为后续资源配置工作奠定基础。其次，高校财务绩效管理体系的构建有利于高校熟知自身“闪光点”，重点把握建设发展的整体协调性，减少资源配置的“盲目性”“随意性”，避免资金使用“碎片化”，科学合理有效地配置资源。建立高校财务绩效管理体系，还可实现高校收入管理，建立资金筹措长效机制，增强自筹资金能力。
（三）提高预算管理与执行管理的匹配度
通过构建高校财务绩效管理体系，可以深化预算绩效管理，推进预算管理的提质增效。一是将绩效管理与预算治理“两条线”进行重合，构建全过程、全方位和全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效战略实施理念融入预算全环节，有助于构建以绩效为导向的资源配置机制，激发内生动力。二是确保评价环节的高效执行，具体体现在数据来源有保障、评价指标系统、全面、特性显著、评价结果与实际情况相吻合、配置资源合理及高校财务管理发展环境良好等方面。此外，将监督与激励环节贯穿始终，以此实现绩效管理全流程真实高效，反馈机制顺畅，资源配置调整精准及时。
四、我国高校财务绩效管理体系的构建路径
目前，大部分高校未能站在优化资源配置角度进行财务绩效管理。基于该视角构建高校财务绩效管理体系，可以对绩效管理计划、实施、检查、改进等方面进行较为全面的把控。厘清高校财务绩效管理家底，将绩效实施情况进行科学量化，在实践中检验绩效实施落实成果。绩效监控体系贯穿绩效管理全过程，反馈作为相应保障机制，使得绩效管理体系形成良性闭环，推动高校绩效管理工作持续发展。
（一）建立以高校预算管理控制为基础的财务绩效管理体系
1. 财务绩效管理体系构建原则
实践表明，目前不少高校的预算与绩效仍处于割裂状态，本文拟构建的以预算管理控制为核心的绩效评价体系试图从源头优化财政资源配置效率，真正实现全面、全程、全力的预算绩效管理体系，力求形成财务管理闭环。
将全面、全程、全力概括为“三全”，作为财务绩效管理体系构建指南，如图1所示。“全面”体现在预算绩效管理体系覆盖全面，绩效评价的准确和完整程度取决于绩效管理体系的全面性。一个良好的绩效管理体系能有效覆盖高校管理运营的各个层面，从而对资源分配情况全面把控。
“全程”则体现在预算绩效管理体系的连续性上。当前预算绩效管理体系应重心前置，初步把控计划实施、检查、改进各个环节，后续对各个环节具体内容有相对细致的分析评价。不同高校在预算绩效管理具体评价项目上不应千篇一律，需根据自身发展战略进行调整，以使预算绩效管理在执行过程中更加贴合实际。
“全力”则体现在执行力方面。目前绩效管理体系各年度衔接度欠佳，且对于预算绩效实施效果好的部门未给予相应激励，反之亦然。
2. 管理体系搭建思路
预算绩效管理体系的搭建应遵循“三全”原则，其体系主要包括计划、评价、监督和保障四个方面。首先应关注高校预算绩效管理体系四个方面是否健全，对其进行初步评估。其次对上述四个方面进行细致剖析：计划是指高校应明确自身战略目标，战略目标为高校资源分配指明总方向，应根据国家和地方教育中长期发展规划，厘清办学特色和自身发展实力，制定学校总体发展战略；指标评价需将符合资源供应的战略目标分解到各责任部门并确定指标及权重，根据专家评分量化预算绩效管理执行情况；监督则贯穿预算绩效管理全过程。保障主要包括建立健全相应反馈机制。完成上述细致评估后可发现资源配置不合理之处，寻得优化资源配置路径，具体实施流程如图2所示：
3. 构建体系
体系是指若干有关事物相互联系、制约而形成的整体，其特征在于它具有相应的关联性、程序性以及整体性。建立预算绩效管理体系需要遵循基本理论基础并贯穿全过程，在实际工作中具有可操作性。该体系作为预算绩效管理体系“第一关”，对高校财务绩效管理建设情况能够形成大致评估，从而为后续工作提供方向，该体系在参考薛桐等绩效管理体系相关研究的基础上，进行修改形成，如表1所示。
4. 体系可行性分析
运用层次分析法对二级指标进行一致性校验，具体步骤如下：
第一步，建立基本层次结构模型，如表2所示：
第二步，构建判断矩阵，在上述财务绩效评价指标体系构建基础上，将不同指标层内指标进行两两重要性程度判断，邀请专家利用1~9标度法进行研判；
第三步，层次单排序，利用公式
第四步，一致性校验，当CR＜0.1时评价结果方可使用：计算一致性指标
专家判断矩阵权重计算结果，如表4所示：
最后，进行一致性检验。当CR＜0.1时，评价体系方可使用。上述结果表明判断矩阵通过一致性检验。高校通用财务绩效管理指标体系可作为判断高校是否搭建绩效管理体系的工具，对二级指标的量化可大致分为符合要求、基本达到要求以及未达到要求，具体打分情况参照表1。
（二）建立健全以财务管理控制为核心的绩效评价指标体系
在对高校财务绩效管理体系有初步评估后，依照图3流程，对高校绩效完成程度进行量化评价。鉴于高校在教学建设中面临不同程度的资源短缺问题，评价指标充分融入效率和效益原则，落实内部资源配置建设工作。除此之外，以财务管理为核心的绩效评价指标体系将持续发展能力纳入考核，明晰资源配置工作是持久战，重视资源配置的连续性，将优化资源配置落到实处。
1. 评价体系构建原则与思路
以财务管理控制为核心的绩效评价指标体系，在以高校预算管理控制为基础的财务绩效管理体系的基础上，将更加全面地评价高校绩效管理，并贴合“三全”原则。在设计评价指标体系时，本文借鉴顾效瑜的研究思路，分为财务效果、财务效率以及财务效益三个维度搭建评价指标体系，充分考虑各维度的经济效率和社会效益。但上述研究思路未对内部运营进行衡量，内部资源运用合理与否无法判定。此外，不同高校具有被赋予不同职能的特性，目前鲜有研究对不同院校特定属性进行评价。鉴于此，本文所构建的评价指标体系将结合平衡计分卡工具，弥补“3E”理论未覆盖的评价范围，遵循五组关系的平衡，使得评价指标较为完备，达到优化资源配置的目标，如图3和图4所示。丰富指标库中的评价指标，便于高校进行预算绩效管理时能够选择并搭建最适合高校自身发展实际情况的评价指标。最后，通过模糊综合评价法将较为主观的指标进行量化，挖掘绩效管理体系执行过程中的薄弱环节，实现资源优化分配。
2. 评价指标体系构建
将准则层作为一级指标，按照平衡计分卡四个维度划分为财务维度、利益相关者维度、内部运营维度以及学习成长维度。各自下设二级指标，共计40个。其中财务维度下设10个二级指标，对高校日常运营、教育科研、硬件设施、人力成本均有所考核；利益相关者维度下设6个二级指标，从师生、社会、政府角度评价；内部运营维度下设6个二级指标，主要反映高校内部运维情况；学习成长维度下设8个二级指标，主要评价高校各个方面的投入回报程度，如表5所示。
3.层次分析法确定评价指标权重
参考前面步骤确定评价指标权重，建立基本层次结构模型、构建判断矩阵、层次单排序、一致性校验。最后利用CR=判定CR均小于0.1，结果如表6所示。
由此可见，目标层-准则层判断矩阵通过一致性检验，判断结果可用。利用Yaahp软件，但不同于上述方法，将10位专家评分数据按照上述过程计算，分别算出准则层4个指标权重、指标层30个指标权重，取算术平均值，整理得出表7结果。
（三）建立以提高财务管理水平为目标的绩效监控体系
监控体系作为绩效管理的重要环节，贯穿绩效管理全过程，通过监督严格把控预算绩效各个环节，保障数据汇总真实性，较为准确研判资源配置失衡和不合理的环节。
1. 提高绩效监督水平
为保障预算评价结果真实性，使得数据高效利用，真正实现资源配置不断优化，有效的预算绩效监控机制必不可少，需要高校预算部门做好“守门员”，监督预算资金是否严格按照预算编制计划使用，对预算执行全过程进行监督检查、评价和调整。同时，完善外部监督机制，能有效规避内部监督中存在的执行力度松弛问题。引入第三方监督机构，能够帮助高校及时、客观地发现问题，第三方机构通过评估各单位之间预算绩效管理的执行情况比对分析，能有针对性地提出改进建议。
2. 预算绩效评价信息化构建
建立指标库，各项指标需根据战略发展进行适当调整。若随时按照上述程序进行指标选取和权重修订，则是一项大工程，且易造成各个部门之间信息交流不顺畅，绩效评价信息还存在一定程度的滞后和易篡改性。本文试图构建绩效评价信息化优化反馈机制如图5所示。
随着信息化程度升级，提高信息化管理水平必不可少，是一种省时、省力的监控方式，也能有效帮助资源配置寻求优化路径，通过引入信息化管理手段，高校预算管理部门与绩效管控中心将事前、事中、事后数据纳入信息系统管理，有效促进实现各部门数据联动化，各部门制约程度加强，实现动态化联动管理，提高数据流转。
（四）建立健全高校财务绩效管理的保障机制
1. 形成绩效评价反馈机制
部分高校认为，绩效评价工作作为最后一环，评价完毕则万事大吉。预算绩效管理需要思考“钱花得值不值”，进而解决资源配置效率问题。然而事无巨细不符合成本效益原则，评价过程中，应对重点项目和重要领域进行综合评价，将原先的线性工作连接成闭环，通过不断调整优化，形成最适配于高校的财务绩效管理体系，并将绩效评价结果与高校战略发展进行整合，合理规划资金流向。
反馈主要分为横纵向反馈系统。横向结构中，各院系作为高校中的绩效单元，将绩效管理情况报批至负责人，并将其汇总至预算管理中心，从而在整体上把握高校绩效计划的完成情况，如图6所示。纵向结构中，绩效监控和反馈由于其绩效计划本身简单、明确，指标可考核性强，所以对其监控和反馈可由高校人力资源部门主导完成，贯穿预算绩效管理工作全过程，如图7所示。
2.建立激励机制
高水平的绩效评价体系，能够一定程度上提升教职工薪金收益组合的公平性、激励性和工作积极性，最终使得每个员工都参与到高校绩效设计工作中，加速绩效管理框架不断完善。目前绩效激励机制主要源于以下三个方面：
一是政策环境激励。为吸引优秀人才，各地区出台多种人才引进政策。“人才新政”利用宏观政策环境，实施差异性人才激励政策，使得高校更好地实现战略发展目标。
二是社会资源优势。学校可将校企融合实施投入产出量作为绩效激励的重要指标，使得教师所教更具实践意义，学生所学更加贴合企业实际需求。
三是充分发挥高校自身激励机制作用，建立“价值创造——价值评价——价值分配”的科技人才绩效评价体系。
3. 上级把关
他山之石，可以攻玉。绩效管理的改革和探索一直是各组织机构需要关注的难题，可以学习他人先进经验，丰富和改进绩效管理工作。绩效管理往往属于高校内部管理，没有提供系统的交流及监管平台，但通过地方监管部门、兄弟学校、专家研讨，则能活跃绩效管理大环境，更好推动绩效评价工作。设置上级机构统管将监管范围由一所高校扩展至一个区域，各高校绩效自我评价完成后，结合先前预算，有理有据、客观、完整地将报告报送至上级机构。上级机构属于外部监督，能够有效避免高校绩效管理体系主观化评价干预，较为客观地比对各个高校间的运营情况。
五、结 语
综上所述，高校绩效预算管理不能简单等同于绩效预算评价，财务绩效管理体系应立足于优化资源配置。这一过程应覆盖绩效管理全过程，将有限资源花在“刀刃上”。评估高校“力”是否用对地方的标准，很大程度上取决于评价体系的合理性，只有指标选择合理且贴合高校自身发展情况，才能真实反映高校资源配置情况是否合理，找准矛盾点进行改进，从而真正实现资源配置的优化。以平衡计分卡为框架搭建的内部控制绩效评价指标体系，能够囊括财务指标和非财务指标，从多方面评价高校绩效管理执行状态，但高校绩效管理体系构建不能忽略自身发展个性以及差异化指标，适当删除不符合高校战略方向的评价指标，可参照指标库进行选择，将自身运营亮点、热点、攻克难点纳入评价指标并适当调整其权重，加速各高校绩效管理形成独一无二的优质管理架构。
本文的指标设定及其权重，在实际使用中仍需进一步优化。由于该指标体系需根据高校发展实际情况进行及时调整，调整过程较为烦琐且评价指标不能排除主观性，因此后续发展可融入信息技术进行调整，加强协调和统筹管理工作，积极整合资源，对现有教育资源全方位评价，运用完善的评价指标体系，促进绩效管理和资源配置工作更加合理，提升高校综合能力，保证数据真实性及时效性，逐步向资源配置最优临界点趋近。
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